Ora Meres-Wuori

Valta ja valtiosääntö,
Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittinen
valtajärjestelmä

© Ora Meres-Wuori 2014

ISBN 978-952-282-720-3

E-kirjan toteutus: Elisa Kirja, 2014

Alkusanat

Perustuslaissa säädetään, miten julkinen valta jaetaan valtioelinten välillä ja mikä näiden keskinäinen suhde on. Suomessa on toteutettu kolmijako-oppiin perustuva vallanjako. Ståhlbergin komiteassa valmisteltiin hallitusmuotoesitys, jossa tasavallan presidentin asema oli korostetun itsenäinen. Hänellä oli laajat valtaoikeudet ja oikeus valvovasti puuttua myös eduskunnan toimintaan. Komitean ehdotukset toteutuivat vuoden 1919 hallitusmuodossa, johon tehtiin merkittäviä muutoksia vasta 1980-luvun alussa. Tänä aikana vallankäyttö ehti muuttua parlamentaarisesta presidenttikeskeiseksi ja palautua jälleen alkuperäiseen muotoonsa. Presidentin valinnan vaihduttua suoraksi kansanvaaliksi hänen valtaoikeuksiaan vähennettiin ja parlamentarisoitiin. Vuonna 2012 muutetussa perustuslaissa presidentin muita valtioelimiä valvovat oikeudet ovat enää muisto.

Tasavallan presidentti johtaa ulkopolitiikkaa yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa, ja hänen päätöksentekonsa on kytketty valtioneuvoston ratkaisuehdotuksiin. Presidentti on myös puolustusvoimien ylipäällikkö. Valtioneuvostolle kuuluvat Euroopan unionissa (EU) päätettävät asiat mukaan lukien EU:n yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka. Sen on toimittava ulkopoliittisesti tärkeissä EU-asioissa läheisessä yhteistyössä presidentin kanssa. Eduskunnalla on lainsäädäntö- ja budjettivallan ohella myös eräiden kansainvälisten velvoitteiden hyväksymisvalta. Tämä liittyy osittain kahteen ensin mainittuun tehtävään ja on laajentunut. Lisäksi eduskunta on tullut perustuslain vuoden 2012 muutosten myötä ratkaisijan asemaan presidentin ja valtioneuvoston välisten, mahdollisten riitojen suhteen. Nämä saattavat koskea etusijassa kansainvälisiä kysymyksiä. Sotaan ja rauhaan tarvitaan eduskunnan hyväksyminen, ja eduskunta osallistuu kriisinhallintapäätösten tekemiseen.

Kolmijako-opista on erilaisia versioita valtion ominaispiirteiden mukaisesti, ja on muunlaistakin vallan jakoa. Esimerkiksi Venezuelan vuoden 1999 perustuslaki pohjautuu viisijakoon, jonka takana on Latinalaisen Amerikan vapauttaja Simón Bolívarin perustuslakiesitykset. Venezuelassa on lainsäädäntö-, toimeenpano- ja tuomivallan ohella myös kansalais- ja äänestysvalta. Kansalaisvaltaan kuuluvat oikeusasiamies, yleinen syyttäjä ja valtiovarain tarkastaja. Viisijako on jäänyt muodolliseksi, koska presidentti Hugo Chávez keskitti itselleen vähitellen vuodesta 1998 lähtien kaiken institutionaalisen vallan.

Olen työskennellyt ulkoasiainhallinnossa 40 vuotta, josta ulkomaanedustuksessa toista kymmentä vuotta Pohjois- ja Etelä-Amerikassa, Afrikassa ja Euroopassa. Lisäksi toimin 1987–1991 eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan sihteerinä. Valiokunta suoritti työmatkoja kulloinkin ajankohtaisille alueille kuten Namibiaan, Etiopiaan, Keniaan, Somaliaan, Kiinaan ja Saksan demokraattiseen tasavaltaan (DDR). Valiokunnassa ja sen jälkeen ministeriössä olen osallistunut sellaisten asioiden käsittelyyn kuin Suomen liittyminen Euroopan neuvostoon, Berliinin muurien murtuminen, Baltian maiden tunnustaminen, Neuvostoliiton hajoaminen, Irakin hyökkäys Kuwaitiin, Suomen liittyminen Euroopan talousalueeseen (Eta) ja EU:hun sekä kansainvälisiä kysymyksiä koskevat perustuslain muutokset. Työn ohella olen tutkinut valtiosääntöoikeutta väitellen siitä vuonna 1990. Valtiosääntökomitea 1992:n sihteerinä ja asiantuntijana toimin 1992–1994. Olin kuultavana Valtiosääntötoimikunnassa, Perustuslaki 2000 -komiteassa ja viimeksi Taxellin johtamassa Perustuslain tarkistamiskomiteassa sekä eduskunnan perustuslakivaliokunnassa viran puolesta ja valtiosääntöasiantuntijana.

Työhöni liittyneet valtiosääntöiset kysymykset ovat koskeneet tavallisesti sitä, kenellä on toimivalta ja mitä menettelyä on noudatettava sitä käytettäessä. Perustuslakien muuttamisen yhteydessä nousi esille harkinta siitä, kenelle toimivaltaa uskottaan ja kuka edustaa Suomea Eurooppa-neuvoston kokouksissa. Ulkoasiainvaliokunnan työn kehittäminen vaati raja-aitojen heiluttelua. Työuran loppupäässä vallan olemus alkoi mietityttää aikaisempaa enemmän. Mitä perustuslain mukainen valta on ja kenelle se käytännössä kuuluu? Mistä eduskunta lopulta päättää ja ketkä vaikuttavat päätöksiin? Mikä on valtiovallan sekä taloudellisen vallan ja mediavallan suhde? Miten kansainvälinen kehitys vaikuttaa valtionvallan rajoihin?

Vahvistusta ajatusteni konkretisoimiselle antoi luokkatoverini Helsingin normaalilyseosta, professori Klaus Helkama, joka osallistui Suomen Akatemian rahoittamaan Valta 2007–2010 -tutkimusohjelmaan. Hänen tutkimuksensa eivät välittömästi liity esittämiini kysymyksiin, mutta niissä on yhteyksiä teorian puolella. Tutkimusohjelma vallasta osoittautui laaja-alaiseksi, ja se tarjosi mielenkiintoisia ajatuksia kuten myös Helkaman kirjoittama Moraalipsykologia.

Käydessäni aineistoa läpi muistin kansleri Kauko Sipposen vuosituhannen vaihteessa julkaiseman kirjan yhteiskunnan valtarakenteista, Kansalainen – isäntä vai renki, ja olin sen arvostellut Lakimies -lehdessä. Kirjan arvo ei silloin vielä täysin avautunut. Arvostelussa vertailin professori Antero Jyrängin kirjaa, Uusi perustuslakimme. Jyränki aikoinaan rohkaisi laajentamaan kansainvälisiä sopimuksia koskevat tutkimukseni kattamaan koko ulkopoliittisen päätöksenteon. Olen pitänyt häneen yhteyttä kuten myös vastaväittäjääni, professori Ilkka Saraviitaan. Dosentti Liisa Nieminen on informoinut oikeustieteen uusista kehityskuluista. Työn aikana on osoittautunut myös hyödylliseksi taustaksi isoäitini, Edith Mereksen keräämä aineisto autonomian ajasta 1930-luvulle saakka.

Olen kirjoittamisen aikana vaivannut kollegoitani, ystäviäni ja tuttaviani. Heistä haluan mainita etenkin suurlähettiläs Jaakko Blombergin, joka kannusti työni jatkamista saatuaan valmiiksi oman järkäleensä Vakauden kaipuu, professori Kari Möttölän ja ministeriön entisen oikeuspäällikön Holger Rotkirchin. Valtiopäiväneuvos Markus Aaltosen kanssa olemme käyneet lävitse ulkoasiainvaliokunnan vuosia 1987–1991. Kommentteja ovat antaneet myös valtiopäiväneuvos Esko Helle, suurlähettiläs Rauno Viemerö ja journalisti Matti Laipio.

Perheeni ja tällä kertaa myös lapsenlapseni Iris (Iipu), Isla, Seela, Frida ja Miio sekä ystäväni ovat joutuneet kärsimään jälleen monella tavalla tutkimukseen hautautumisestani.

Kirjoittaminen on aloitettu ansiotyön ohella, ja tutkimukseen on otettu kokemuksiani virkauralta. Varsinainen muistelo se ei kuitenkaan ole. Muistelmallista ainesta on käytetty käsittelyn elävöittämiseksi ja taustoitukseen.

Lauttasaaressa lokakuussa 2013

Ora Meres-Wuori

valtiosääntöoikeuden dosentti, Helsingin yliopisto
suurlähettiläs emeritus, Venezuela sekä Kolumbia, Jamaika, Trinidad ja Tobago, Guyana, Barbados ja Dominikaaninen tasavalta

Alea iacta est. Veni, vidi, vici. Et tu Brute.
Julius Caesar (n. 100 – maaliskuun Idus 44 eKr.)

Valta on väline siinä tehtävässä, missä sattuu olemaan. Sitä on käytettävä oikeudenmukaisesti niin, ettei se loukkaa muita, ja sitä täytyy käyttää nöyrästi. Martti Ahtisaari (Matkalla 2011)

Enkä ollut tarpeeksi kiinnostunut valtajärjestelmistä ja vallasta sinänsä, että olisin ahnehtinut itselleni paikan eduskunnassa tai ulkoministeriössä. Jorma Ollila (Mahdoton menestys 2013)

1. Johdanto

Valta kiehtoo, houkuttelee, ärsyttää tai vihastuttaa. Harvoin se jättää täysin tunteettomaksi. Valtaa pitävät voivat kieltää1 sitä edes käyttävänsä. Valtiollinen valta ja sen alkuperä kytketään nykyisin kansaan, joka osoittaa tahtonsa vaaleissa tai kaduilla. Demokratian alkulähteessä, Kreikan kaupunkivaltioissa kansa käytti valtaansa toreilla, mutta siihen kuuluivat vain vapaat miehet. Sosialistissa järjestelmissä oli tarkoitus, että valta tulee alhaalta ylöspäin. Suunta oli käytännössä päinvastainen. Aikaisemmin hallitsija on katsottu saaneen valtansa jumalalta.2

Kansallisvaltiot eivät ole vanha ilmiö. Euroopassakin on vaeltanut eri heimoja, mutta ne ovat sitten asettautuneet aloilleen. Valtaa pitävät ovat saaneet osuutensa yhteisestä hyvästä. Hallitsijalla on voinut olla merkittävä omaisuus, ja ylimystö sai maata tai verotusoikeuden. Kaupan käynti on valtioitakin vanhempaa. Merkantilismi asetti sille rajoituksia, kunnes porvaristo pääsi kukoistamaan kaupan ja talouselämän vapauduttua. Taloudellisella vallalla on omat etunsa vartioitavana valtiovallan käytössä. Talouden menestys on toisaalta yleensä valtionkin etu. Media valvoo politiikkoja, joille on tärkeää sanomansa ja itsensä näkyvyys. Media tarvitsee puolestaan politiikkoja uutisten luomiseen.

Valtiot ovat kansainvälisissä suhteissa ratkaisevassa asemassa. Kuitenkin globalisaation myötä valtioiden mahdollisuudet vaikuttaa kansainvälisiin suhteisiin ovat vähentyneet. Valtioiden väliset yhteistyötarpeet ovat lisääntyneet, ja useat ongelmat voidaan ratkaista vain yhteisesti. Kansainvälisiä hallitusten välisiä järjestöjä on jo enemmän kuin valtioita. Useat heti toisen maailmansodan jälkeen syntyneet järjestöt ovat pysyneet vain osittain kansainvälisessä kehityksessä. Yhdistyneet kansakunnat (YK) ja Pohjois-Atlantin liitto (Nato, North Atlantic

Treaty Organization) etsivät uutta suuntaa. Globaalia talouskriisiä ratkaisemaan luotu G20-ryhmä on esimerkki uuden epävirallisemman monenkeskisyyden noususta.

1.1. Tutkimustehtävästä

Väitöskirjani vuonna 1990 koski toimivaltasuhteita kansainvälisiä sopimuksia tehtäessä. Seuraava monografiani vuonna 1998 kattoi Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittinen päätöksentekojärjestelmän, ja se oli kirjoitettu ennen vuoden 2000 perustuslain lopullista muotoutumista. Ulko- ja turvallisuuspoliittinen päätöksenteko muokkautui perustuslain voimaantulon jälkeen sekä käytännössä että tarkemmin säännöksin. Perustuslakia on nyt muutettu myös päätöksenteon selkeyttämiseksi. Ulkoministeriö on pyrkinyt tekemään päätöksentekojärjestelmää tunnetuksi, ja se on muun muassa julkaissut sitä koskevaa kirjasta3 vuodesta 2008 alkaen. Olen laatinut tämän kirjasen kuten sen sähköiset versiot. Sen tarkoituksena on ollut pitää ajan tasalla yhtenäistä esitystä aiheesta ja tarjota apuväline kansainvälisten asioiden kanssa työskenteleville tai niistä kiinnostuneille.

Suomen Akatemian tutkimusohjelman Valta 2007–2010 laajan kaaren muodostivat suomalaisen vallan historia, nykytila ja tulevaisuus. Lähtökohtana oli, että suomalaisen yhteiskunnan valtajärjestelmä on ollut erilaisten muutospaineiden kohteena viime vuosikymmeninä. Suomi on liittynyt Euroopan unioniin (EU), suomalaiset yritykset ovat kansainvälistyneet, talouselämä on integroitu globaaliin talouteen ja kulttuuri on kehittynyt moniarvoiseen suuntaan. Ohjelmassa tutkittiin muutosten vaikutusta valtaan ja tämän käyttäjiin. Tavoitteena oli tukea laaja-alaista tutkimusta vallasta ja sen historiallisista muutoksista Suomessa. Toisena keskeisenä tavoitteena oli tuottaa uutta empiiristä tietoa konkreettisista valtaprosesseista. Lisäksi tarkoitus oli rohkaista poikkitieteelliseen ja vertailevaan näkökulmaan sekä vahvistaa tutkijoiden kansallista ja kansainvälistä yhteistyötä.

Tutkimusohjelman teema-alueet olivat: 1. Kansainvälinen järjestelmä, valta Suomessa ja Suomen valta, 2. Valta valtiossa ja valtion valta, 3. Talous ja valta, 4. Kansalaiset ja kansalaisyhteiskunta, 5. Media ja valta sekä 6. Sukupuoli ja valta.4 Kauko Sipposen mukaan yhteiskunnassa vaikuttaa ainakin kuusi mahtia. Hän jakaa ne valtioon ja sen kolmivaltaan sekä muihin yhteiskuntamahteihin. Valtio jakaantuu valtiollisten tehtävien mukaisesti lainsäädäntö-, tuomio- ja hallitusvaltaan. Muut yhteiskuntamahdit ovat joukkotiedotus, kansalaisyhteiskunta (puolueet, etujärjestöt ja kolmas sektori) ja markkinatalous.

Kun tutkimusohjelman alueita vertaa ulko- ja turvallisuuspoliittisen päätöksentekojärjestelmän muutoksiin, niin ne näyttäisivät olevan yhdensuuntaisia. Tässä tutkimuksessa on tarkoitus avata aiemmat ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat valtiosäänoikeudelliset tutkimukseni siltä osin kuin niissä on käsitelty valtasuhteita tai olisi voitu näin tehdä. Tutkimuksessa kartoitetaan yleisesti valtiosäännön säätelemää valtaa ja tarkastellaan valtiovallan suhdetta kansainväliseen kehitykseen sekä sen käyttöä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta päättämiseen. Myös valtiovallan suhdetta muihin yhteiskuntamahteihin analysoidaan. Käsittelyssä käytän hyväksi käytännön kokemustani. Aineisto muista maista on myös valikoitunut tältä pohjalta.5

Valta-tutkimus on monitieteistä ja sitä kautta on tämäkin tutkimus osaltaan. Yllättäviä näköaloja on antanut Klaus Helkaman Moraalipsykologia. Myös Kauko Sipposen kirja Kansalainen – isäntä vai renki tarjoaa aineistoa. Se on sikälikin yhteensopiva, että siinä tarkastellaan valtiosäännön sijaa yhteiskunnan valtarakenteissa käyttäen hyväksi kirjoittajan kokemuksia6. Koska valta on läpi tutkimuksen kulkeva tekijä, on siitä seuraavassa oma jaksonsa: vallan valtiosääntöinen perusta sekä vallan tutkijoita ja alueita.

Tarkastelen johdannon jälkeen kansainvälistä viitekehystä, jossa ulko- ja turvallisuuspoliittiset päätökset tehdään. Sitten selostan Suomen itsenäistyttyä syntyneitä, ulkopolitiikkaa koskevia perussäännöksiä ja näiden pohjalta muodostunutta käytäntöä. Seuraavana ovat yleiset ja integraatiosta johtuvat osittaiset valtiosääntöuudistukset. Välillä vertailen eräiden Latinalaisen Amerikan valtioiden valtajärjestelmiä. Tämän jälkeen selostan perustuslain mukaista päätöksentekomenettelyä muutoksineen ja arvioin järjestelmän muutospaineita. Viimeksi tuon esille eräitä yleisiä valtakysymyksiä. Lopuksi seuraavat yhteenveto ja johtopäätökset. Perustuslakia koskevat parannusehdotukseni on koottu liitteeseen.

1.2. Vallasta

Valta on yksi kiistanalaisimpia yhteiskuntatieteiden käsitteitä, josta on esitetty runsaasti määritelmiä. Valta voidaan nähdä esimerkiksi kapasiteettina, resurssien omistamisena, toimijoiden välisenä suhteena tai rakenteellisena ilmiönä. Valta ei perustu välttämättä vain instituutioihin ja organisaatioihin ja näiden antamaan asemaan tai auktoriteettiin, vaan myös epävirallisilla tekijöillä kuten kyvyllä, taidolla ja karismalla sekä aktiivisuudella ja röyhkeydellä voi olla merkitystä valtaresursseina. Tästä syystä vaikutusvaltaa on pidetty kaikkein laaja-alaisimpana valtakäsitteenä. Varsinaisen vallankaappauksen ohella valtaa voidaan ottaa uudenlaisessa tilanteessa tai muiden passiivisuuden johdosta.

Shalom Schwartzin mukaan valta on yksi kymmenestä arvotyypistä käsittäen yhteiskunnallisen aseman ja arvostuksen sekä ihmisten ja resurssien hallitsemisen. Suomessa siihen kuuluvat yhteiskunnallinen valta, varakkuus, arvovalta ja julkisen kuvan säilyttäminen.

Valta on universalismin ja hyväntahtoisuuden vastakohta eivätkä valta-arvojen kannattajat ole taipuvaisia asettumaan toisen asemaan. Arvot ja arvotyypit vaihtelevat eri kulttuureissa, maissa ja ikäryhmissä. Moraalisen arvostelukyvyn neliportaisella asteikolla vallankäyttö sijoittuu ensimmäiseen ja toiseen vaiheeseen, rangaistuksella uhkaamiseen ja palkinnolla houkutteluun. Valta- ja turvallisuusarvoille on motivaation kannalta yhteistä epävarmuuden hallinta. Siihen päästään sekä hankkimalla varallisuutta ja arvovaltaa että edistämällä läheisten ja kansallista turvallisuutta. Suomessa 2000-luvun alussa ja yleismaailmallisesti 1990-luvulla valta on tärkeydessä viimeinen, mutta turvallisuus Suomessa toinen ja yleismaailmallisesti neljäs.

Varallisuuden noustessa valta-arvojen tärkeys vähenee ja yksilökeskeisyys kasvaa. Hierarkkisissa ja köyhissä maissa valta-arvot ovat toisille tärkeitä ja toisille ei. Tasa-arvoisissa ja varakkaissa maissa valta ei ole tärkeä asia. Hyväntahtoisuus- ja valta-arvoissa sukupuolten väliset erot ovat suurimmat.7

Henkilöllä, organisaatiolla tai instituutiolla on vaikutusvaltaa siinä määrin kuin toimija kykenee tarkoituksellisesti vaikuttamaan toisen toimijan käyttäytymiseen tai asennoitumiseen riippumatta siitä, tietääkö tämä olevansa vaikuttamisen kohteena, tai siitä, mihin keinoihin tai menettelytapoihin vaikuttamiskyky perustuu. Vallankäyttöä ei voida enää selvästi paikallistaa, vaan sitä on kaikkialla ja se on olennainen osa sosiaalista elämää.8

1.2.1. Vallan valtiosääntöisestä perustasta

Julkisoikeudessa on toimivalta voitu määrittää oikeusseikkojen ja oikeusseuraamusten suhteeksi: oikeusjärjestelmä liittää tiettyihin tosiseikkoihin tiettyjä seuraamuksia. Toimivallaksi on voitu katsoa oikeusjärjestykseen perustuvaa mahdollisuutta suorittaa oikeudellisia toimia ja saada niillä aikaan oikeusvaikutuksia. Tosiasialliset toimet on voitu sulkea pois toimivallan piiristä, johon ovat siten kuuluneet vain oikeusvaikutteiset toimet. Näin on ollut muun muassa vuoden 1919 hallitusmuodon ulkopoliittista toimivallan suhteen. Päätösvalta on kelpoisuutta hallintotoimen suorittamiseen, ja se voidaan katsoa toimivaltaa suppeammaksi.9

Vuoden 2000 perustuslain (PL) 93 §:n otsake muutettiin ulkopoliittisesta päätösvallasta toimivallaksi kansainvälisissä asioissa. Pykälä käsittää myös tosiasiallisista toimista päättämistä. Perustuslain tekstiin sisältyy muitakin yhdyssanoja tai sanapareja, joissa valta on osana: täysivaltainen (PL 1 §), kansanvaltaisuus, valtiovalta, kansanvalta ja julkinen valta (2 §) sekä lainsäädäntö-, hallitus- ja tuomiovalta (3 §10). Termit on voitu lyhyesti määritellä asianomaisessa pykälässä ja tarkemmin säädellä niihin sisältyvää toimintaa jäljempänä perustuslaissa. Esimerkiksi PL 2 §:n mukaan valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristön kehittämiseen. Myöhemmin perustuslaissa säädetään, että kunnan hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon ja että lainsäädännöstä voidaan tehdä kansanaloite.

Julkisen vallan käytön tulee (PL 2 §) perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Säädösperusteissa (HE 1/1998 vp) mainitaan, että julkisen vallan käyttäjällä tulee aina olla viime kädessä eduskunnan säätämään lakiin palautettavissa oleva toimivaltaperuste. Julkinen valta kuvaa tässä tietyn tyyppistä toimintaa11, kun se perustuslain 2 luvussa osoittaa niitä tahoja, joita perusoikeussäännökset velvoittavat. Julkinen valta on laajempi kuin valtiovalta. Kunnat, kuntayhtymät, Ahvenanmaan maakunta12, ja evankelis-luterilainen kirkko itsehallintoyhdyskuntina sekä välillisen julkishallinnon organisaatiot, kuten kansaneläkelaitos ja julkisoikeudelliset yhdistykset käyttävät merkittävää julkista valtaa.

Julkisen vallan käyttöön luetaan perusteluissa ensinnäkin sellaiset norminanto-, lainkäyttö- ja hallintopäätökset, jotka tehdään yksipuolisesti ja joiden vaikutus ulottuu yksityisiin oikeussubjekteihin. Toisena keskeisenä julkisen vallan muotona pidetään välitöntä voimakeinojen käyttämistä ulkopuolisiin nähden. Julkisen vallan käytön ydinalueeseen kuuluvat esimerkiksi poliisitoimi, tuomioistuinlaitoksen lainkäyttötoiminta, ulosottotoimi ja verotus sekä viranomaisten oikeus määrätä ulkopuolisille virallisia seuraamuksia, kuten uhkasakko. Julkisen vallan alaa ei voida kuitenkaan tyhjentävästi määritellä, vaan sitä voidaan tarpeen mukaan ja perustuslain sallimissa rajoissa lainsäädännöllä laajentaa tai supistaa. Julkisen vallan väärinkäyttöä vastaan on perustuslaissa luotu useita pidäkkeitä. Keskeisenä tältä osin pidetään perusoikeussäännöksiä.

Oikeudellisessa valtiosäännössä instituutit ovat tärkeässä asemassa, ja niille on uskottu vallan käyttö. Säännöksiä on myös edustajien ja jäsenten valinnasta instituutteihin sekä päätöksenteosta ja menettelytavoista.13 Eduskunnan puolueryhmät kirjattiin perustuslain tasolla vasta 1980-luvulla. Perustuslaki tunnustaa poliittisten puolueiden olemassaolon ehdokasasetteluoikeuden yhteydessä eduskunta- ja presidentin vaaleissa. Puolueita koskevat laintasoiset säännökset eivät säätele puolueiden vallankäyttöä vaan rekisteröintiä, kirjanpitoa ja puoluetukea.14 Valtioneuvoston jäsenet ovat pääsääntöisesti jonkun puolueen jäseniä. Puolueryhmät valitsevat eduskunnan puhemiehet, jakavat sen valiokuntien paikat , osallistuvat eduskunnan alaisten toimielinten jäsenvalintaan ja eduskunnan virkamiesten nimittämiseen.

Puolueiden aseman tarkastelu vallan käyttäjinä tekee haasteelliseksi se, että poliittiset puolueet luetaan kuuluviksi myös kansalaisyhteiskuntaan. Vihreä liitto oli alun perin eri kansalaisjärjestöjen ja eturyhmien yhteenliittymä, ja muillakin puolueilla on intressiryhmänsä. Viime vuosina ongelmana on ollut se, että puolueet saavat tukea valtion budjetista, mutta toisaalta niiden edustajat voivat olla myös jakamassa tukea kansalaisjärjestöille. Tämä tuki taas voi joutua oman puolueen auttamiseksi. Vaaleissa voi ehdokkaan asettaa puoluerekisteriin merkityn puolueen ohella valitsijayhdistys. Vaaliviranomaisissa on kuitenkin enimmäkseen puolueiden edustajia. Presidentin vaaleissa voi ehdokkaan asettaa vain puolue, jonka ehdokaslistalta on valittu vähintään yksi kansanedustaja viime vaaleissa.15

Puolueiden ohella kansalaisyhteiskuntaan kuuluvat etujärjestöt ja kolmas sektori. Sipponen lukee kansalaisyhteiskunnan viidenneksi yhteiskuntamahdiksi. Kolmiosaisen valtiomahdin jälkeen neljäs yhteiskuntamahti on media ja kansalaisyhteiskunnan jälkeen kuudes mahti on markkinatalous. Poliittisia voimia ovat puolueiden ohella etujärjestöt ja painostusryhmät sekä joukkotiedotusvälineet. Etujärjestöjä ei ole virallistettu perustuslaissa, vaikka sitä on esitetty. Siinä on kuitenkin nimenomaisesti turvattu ammatillinen yhdistymisvapaus ja vapaus järjestäytyä muiden etujen valvomiseksi. Yhteiskuntamahdeilla on omaa aluettaan, mutta niillä on vaikutuksensa toisiinsa ja yhteytensä valtioon. Globalisaatio on lisännyt mannertenvälisiä yhteyksiä, jotka liittyvät yhteiskuntamahtien välisiin suhteisiin niitä muuttaenkin.16

Samalla kun perusoikeussäännökset rajoittavat julkisen vallan käyttöä, ne suovat muille toimijoille oikeuksia ja vapauksia, jotka vaikuttavat niiden mahdollisuuteen käyttää valtaa. Näitä ovat esimerkiksi sanan-, kokoontumis- ja yhdistymisvapaus, omaisuuden suoja sekä sivistykselliset oikeudet. Ilman näitä kansalaisyhteiskunnan, median ja markkinatalouden toimintaedellytykset olisivat heikommat ja yhteiskuntamahdista ei olisi enää perusteltua puhua niiden osalta. Perusoikeudet ovat omiaan vaikuttamaan kyvyn, taidon ja karisman syntymiseen. Ne rajoittavat myös julkisen vallan ulkopuolisten toimijoiden vallan käyttöä suhteessa toisiinsa. Oikeuksien joutuessa keskenään ristiriitaan on niitä sovitettava.

Uusvasemmistolaisessa oikeuspoliittisessa keskustelussa 1960-luvulla nousi esille teesi, että poliittinen valta kattaa vain osan yhteiskunnallisesta vallankäytöstä. Maassa on taloudellista valtaa käyttäviä teknokraatteja, hallintobyrokraatteja ja asiantuntijavallan käyttäjiä. Perustuslait ovat osa yhteiskunnan ylärakennetta, ja vain vaikuttamalla alarakenteeseen eli tuotantosuhteisiin saataisiin aikaan todellisia muutoksia. Teesin pohjalta perustuslain muuttaminen ja perustuslaki muutenkin koskevat vaatimattomalla tavalla tai välillisesti vallankäytön laajoja sektoreita.17 Teesillä on ehkä vähemmän perusteita ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla. Sipposen esittämät eri yhteiskuntamahdit tulevat myöhemmin tarkemmin käsiteltäväksi. Lähtökohtana on se, että muut yhteiskuntamahdit vaikuttavat tai voivat vaikuttaa perustuslain mukaisen vallan käyttämiseen.

1.2.2. Vallan tutkijoista

Valta on kiinnostanut filosofeja ja tutkijoita kautta aikojen. Platon piti parempana, että oikeamieliset ja viisaat hallitsisivat vastoin tahtoaan kuin, että todella valtaa haluavat pääsisivät sitä käyttämään. Platonin Gorgias-dialogin mukaan heikot keksivät moraalin, sovitut tavat ja lait saadakseen turvaa vahvoja vastaan.18

Immanuel Kant ei puoltanut demokratiaa peläten enemmistön uhkaavan yksilönvapauksia. Kansalaisilla ei ole kuitenkaan oikeutta vastustaa valtiovaltaa, jonka toiminta perustuu oikeuteen määrätä ja rangaista. Kansalaisilla tulee toisaalta olla täysi vapaus ilmaista mielipiteitään ja osallistua täten yhteiskunnan kehittämiseen. Kantista juontuva saksalaisen idealismin perinne painottaa, että vapaus tarkoittaa ihmistä rajoittavien luonnollisten halujen ja tarpeiden alistamista vapaalla järjenkäytöllä. Yksilö on autonominen, omia tekojaan harkitseva vapaa toimija, joka asettaa itselleen sisäisen moraalilain ja nousee itsekkäiden halujensa yläpuolelle. Järjelliset olennot ovat päämääriä sinänsä. Jos he toimisivat moraalilakia noudattaen, heistä koostuisi ihanteellinen yhteiskunta. Jokaisen toimia säätelisi moraalilaki, ja se olisi päämäärien valtakunta. Kant kannatti yhteiskuntien välillä ikuisen rauhan ideaa. Sodan ongelma pitää poistaa luomalla kansainliitto kaikkine rauhan mekanismeineen ja takeineen.19

G. W. F. Hegelin siveellisyyden käsite jakaantuu perheeseen, kansalaisyhteiskuntaan ja valtioon. Hegel ei hyväksynyt Kantin vapaata ja autonomista moraalista toimijaa sellaisenaan. Hän piti sitä liian muodollisena ja nosti etualalle valtion, joka sai yksilön kyvyt. Valtio on järkiperäinen subjekti, joka asettaa itselleen lait ja on vapauden tyyssija. Kansalaisyhteiskunta on ihmisten itsekkäiden tarpeiden toteuttamisen paikka. Siinä yksilö joutuu toimimaan luonnollisten ja yhteiskunnallisten tarpeidensa alistamana muiden kanssa. Yhteiskunnassa kaikki ovat riippuvaisia toisistaan ja kykenemättömiä vapaaseen toimintaan. Valtiossa voidaan ottaa huomioon yleinen etu ja yhteiskunnallinen oikeudenmukaisuus. Oikeuslaitos ja suuri osa hallintoa sijoittuvat kansalaisyhteiskuntaan. Kun hallinto suuntautuu ulkopolitiikkaan tai puolustukseen, se on valtion osa. Ihminen on porvari ja yksityishenkilö, toisaalta kansalainen, yhteisen poliittisen toiminnan osanottaja. Yhteinen elämä on yksityistä kehittyneempi.20

Hegel näki valtion historiallisen kehityksen päämääränä, absoluuttisen hengen tuotoksena ja siten itseisarvona. Ranskan vallankumous merkitsi ensimmäistä kertaa todellista vapautta Euroopassa, mutta se oli radikaali ajatus ja kääntyi hirmuvallaksi. Historia kuitenkin etenee oppimalla virheistään. Tämän kokemuksen kautta voidaan saavuttaa perustuslaillinen valtio, jossa valtio on organisoiva voima ja kansalaiset vapaita ja tasa-arvoisia. Aasian ja Lähi-idän yksinvalloissa vain yksi oli vapaa ja kansallisen hengen kehitys alussa. Antiikin Kreikan ja Rooman orjayhteiskunnissa muutamat olivat vapaita. Kreikan kaupunkivaltioissa vapaiden yksilöiden vaikutus valtioon perustui enemmänkin tapaan ja hengen kehitys oli nuoruudessa. Roomassa yksilö tunnustettiin muodollisesti, mutta vaatimukset kansalaisilta olivat raskaita ja yksilöt muodostivat massan. Näiden vaiheiden kautta kehitys on kulkenut kristilliseen yhteiskuntaan, jossa kaikki ovat vapaita. Tällainen yhteiskunta on Saksassa ja pohjoisten kansojen piirissä sekä suurissa Euroopan kansakunnissa. Hegel puolustaa monarkiaa, johon sisältyy valtakunnan täysivaltaisuus21 ja persoonallisuus. Sen täytyy kuitenkin omaksua oikeudelliset muodot perustuslaissa ja siihen kuuluvat neuvoa-antava ministeristö ja epäpoliittinen, puolueeton virkamieskunta sekä lainsäädäntöön ja valtiotoimintaan osallistuvat säädyt. Näiden edustajia ei valita suorilla, yleisillä vaaleilla vaan korporaatioissa22.

Jo Ateenassa oli perustuslaki. Tämän laati Solon toimittuaan 593 eKr. yhtenä yhdeksästä arkontista, hallitsevasta virkamiehestä. Solonin lainsäädäntötyö tähtäsi yhteiskunnallisten levottomuuksien ehkäisemiseen ja lopulta uuteen valtiomuotoon. Ylimysvallasta siirryttiin kohti kansanvaltaa. Kansa jaettiin varallisuuden perusteella neljään luokkaan. Kansankokouksessa kaikilla luokilla oli yhtä suuri äänivalta, mutta virat avautuivat vain korkeimmille luokille. Luokka määräsi myös asepalvelun tavan.23

Kun valtioilla ei ole korkeampaa maallista voimaa yläpuolellaan ja kun ne ovat keskittyneet turvaamaan olemassaolonsa ja täysivaltaisuutensa, sotaan johtavat ristiriidat ovat Hegelin mukaan väistämättömiä. Hän ei katso realistiseksi Kantin ajamaa ikuisen rauhan ideaa. Kun kansainvälinen oikeus säätelee autonomisten valtioiden välisiä suhteita, sopimuksia ja muita kysymyksiä koskevat riidat on viime kädessä ratkaistava sodalla, jos kaikille osapuolille hyväksyttävää kompromissia ei löydy. Historia on korkein tuomioistuin: kansallisen hengen yläpuolella on maailman henki, joka ilmoittaa tuomionsa historian kehityksen kautta.

J. V. Snellmanin ajattelun pohja oli hegeliläinen ja saksalainen, vaikka hän viittasi myös ranskalaisiin ajattelijoihin kuten Montesquieuhin, Tocquevilleen ja Rousseauhin. Snellman siirsi myös painotusta Hegelistä poiketen valtiosta kansakuntaan ja sen piirissä vallitsevaan tietoisuuteen. Hänen mukaansa hallitus saattoi kyseenalaista, ilmaisiko edustuslaitoksen enemmistö kansakunnan yleistahdon. Itsenäisyyden kannalta luja hallitusvalta valtion ulkoisissa suhteissa on vieläkin välttämättömämpi kuin sisäisissä asioissa. Sotaa Snellman piti monesta syystä mahdollisena ja välttämättömänäkin. Sota säästää kansakunnan yhden kansakunnan jatkuvalta ylivallalta. Valtio rakentaa myös itsenäisyyden sodan välineillä.24

Friedrich Nietzsche jatkoi Kantin subjektiivista idealismia. Hän uskoi, että ihminen saa ympäröivästä todellisuudesta tietoa vain omien aistiensa välityksellä. Todellisuuskuvamme on siten subjektiivinen. Nietzsche väitti, että länsimainen kristillis-idealistinen moraali saattaa ihmisen ristiriitaan hänen biologisen perusolemuksensa kanssa. Moraalijärjestelmät tukahduttavat epäyksilöllisyydessään ja näennäisrationaalisuudessaan ihmisen luovuuden. Yksilöiden oli saatava toteuttaa omaa minuuttaan riippumatta yhteiskunnan normistoista ja ennakkoluuloista. Nietzschen filosofia oli perustelujen laatimista väitteelle, että “sääli on sairautta”. Hän tuomitsi kristillisen lähimmäisenrakkauteen nojautuvan moraalin pelkoon perustuvana “orjamoraalina”. Melkein kaikki se, mitä sanotaan korkeammaksi kulttuuriksi, perustuu säälimättömyyden henkistämiseen ja tehostamiseen. Nietzschen yli-ihm...